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隨著《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》的出臺，在夾縫中生長壯大起來的網(wǎng)約車行業(yè)終于走出了法律的灰色地帶，取得了合法身份。
作為全球首個在國家層面承認(rèn)網(wǎng)約車合法地位的國家，中國對網(wǎng)約車和分享經(jīng)濟(jì)的鼓勵與支持顯然超出了行業(yè)的預(yù)期，但新政留給地方政府的自由裁量權(quán)也為網(wǎng)約車未來的發(fā)展埋下了諸多變數(shù)，網(wǎng)約車行業(yè)即將迎來格局的巨變。
行業(yè)發(fā)展倒逼新政出臺
7月28日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，交通運(yùn)輸部等7個部門聯(lián)合頒布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《管理辦法》），醞釀兩年之久的出租汽車改革及網(wǎng)約車新政方案的出臺，標(biāo)志著一直游走在法律灰色地帶的網(wǎng)約車終于獲得了合法身份。
實(shí)際上，在獲得法律層面的官方認(rèn)可之前，諸如滴滴、優(yōu)步、易到、神州等智能出行平臺提供的專車、快車、順風(fēng)車、拼車等各種形式的網(wǎng)約車服務(wù)早已滲入人們的生活之中。根據(jù)滴滴大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2015年底，包括滴滴出行在內(nèi)的智能出行平臺上活躍著3億乘客和1000萬司機(jī)，滴滴全年完成訂單14.3億，全年累計(jì)行駛里程達(dá)128億公里，為1330萬注冊司機(jī)提供了就業(yè)機(jī)會。
不可否認(rèn)的是，在為普羅大眾的日常生活和出行提供了極大方便的同時，缺少法律法規(guī)和政府部門有效監(jiān)管的網(wǎng)約車也存在不少問題，比如乘客的人身安全保護(hù)、司機(jī)遭遇釣魚執(zhí)法、乘客個人信息泄露、交通事故賠付困難、平臺納稅及營運(yùn)情況等數(shù)據(jù)難以掌握，以及其對傳統(tǒng)出租車行業(yè)造成巨大沖擊而引發(fā)的罷工抗議等等。
從這個角度來看，《管理辦法》出臺是普通市民、出行平臺、出租車企業(yè)乃至地方政府各方共同呼吁的結(jié)果。
網(wǎng)約車終于獲得合法地位之后，滴滴出行官方迅速表態(tài)，稱新政“從國家法規(guī)層面首次明確了網(wǎng)約車的合法地位，對我國交通出行行業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展具有里程碑意義”；優(yōu)步官方也認(rèn)為新政的出臺“體現(xiàn)了政府對網(wǎng)約車新業(yè)態(tài)的認(rèn)可和支持”，“標(biāo)志著網(wǎng)約車行業(yè)正式踏入了規(guī)范健康發(fā)展的新征程”；易到創(chuàng)始人兼CEO周航更是第一時間發(fā)出了一封名為《讓出行更美好，讓世界更美好》的致用戶公開信，激動地表示“個人的興奮無以言表”，“作為全世界第一部關(guān)于共享經(jīng)濟(jì)及專車行業(yè)的法律法規(guī)，《管理辦法》無疑是一座豐碑”，“中國再一次站到了全世界共享經(jīng)濟(jì)的最前沿”；代表傳統(tǒng)出租車行業(yè)的上海大眾交通（集團(tuán)）董事長楊國平也表示，新政“有利于行業(yè)的健康發(fā)展，有利于行業(yè)的法制建設(shè)，有利于城市出行的優(yōu)化，有利于駕駛員隊(duì)伍的規(guī)范發(fā)展”。
在鼓勵與規(guī)范之間尋找最佳平衡
作為全球首個國家層面出臺的網(wǎng)約車監(jiān)管法規(guī)，《管理辦法》體現(xiàn)了監(jiān)管層對新事物的重視和認(rèn)可，對推動城市交通多元化、鼓勵分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推進(jìn)公眾出行領(lǐng)域的供給側(cè)改革都具有里程碑式的意義。
具體到政策細(xì)節(jié)來看，《管理辦法》共分7章40條，涵蓋總則、網(wǎng)約車平臺公司、網(wǎng)約車車輛和駕駛員、網(wǎng)約車經(jīng)營行為、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任以及附則等7方面內(nèi)容，而其中最重要的當(dāng)然是合法身份的認(rèn)證，其明確了網(wǎng)約車車輛登記性質(zhì)為“預(yù)約出租客運(yùn)”，既體現(xiàn)其出租汽車的性質(zhì)，又反映其新興業(yè)態(tài)的特征。
而從諸多細(xì)則來看，《管理辦法》無疑試圖在鼓勵網(wǎng)約車的發(fā)展和規(guī)范網(wǎng)約車的業(yè)態(tài)之間尋找最佳的平衡。
首先是對車的要求。網(wǎng)約車的車輛應(yīng)當(dāng)符合3項(xiàng)基本條件：7座及以下乘用車；安裝具有行駛記錄功能的車輛衛(wèi)星定位裝置、應(yīng)急報警裝置；車輛技術(shù)性能符合運(yùn)營安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求。而關(guān)于網(wǎng)約車輛報廢標(biāo)準(zhǔn)問題，新政也建立了按里程報廢標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定網(wǎng)約車行駛里程達(dá)到60萬千米時強(qiáng)制報廢；行駛里程未達(dá)到60萬千米但使用年限達(dá)到8年時，退出網(wǎng)約車經(jīng)營。
其次是對人的要求。網(wǎng)約車駕駛?cè)艘蠋醉?xiàng)基本條件：取得相應(yīng)準(zhǔn)駕車型駕駛證，并具有3年以上駕駛經(jīng)歷；無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄，沒有吸毒記錄，無飲酒后駕駛記錄，最近連續(xù)3個記分周期內(nèi)沒有記滿12分記錄；無暴力犯罪記錄。
再其次是對平臺的要求。一是合理放寬網(wǎng)約車平臺公司條件限制，不要求自有車輛，以適應(yīng)平臺公司的輕資產(chǎn)運(yùn)行特征；二是優(yōu)化平臺公司經(jīng)營許可程序，實(shí)行“兩級工作、一級許可”，對線上服務(wù)能力由注冊地省級相關(guān)部門一次認(rèn)定，全國有效，既滿足了網(wǎng)約車本地化服務(wù)的要求，也適應(yīng)了互聯(lián)網(wǎng)跨區(qū)域服務(wù)的特點(diǎn)；三是對于車輛和駕駛員許可申請，未設(shè)定申請人要求，給平臺公司集中辦理車輛和駕駛員許可申請、加強(qiáng)對車輛和駕駛員管理政策空間；四是考慮到網(wǎng)約車平臺與駕駛員簽訂勞動合同可能影響一些兼職司機(jī)從事網(wǎng)約車運(yùn)營，《管理暫行辦法》明確雙方可簽訂勞動合同或協(xié)議，以適應(yīng)網(wǎng)約車專兼職從業(yè)的需求。
最后，《管理辦法》還從多個方面規(guī)定了信息安全保護(hù)，如規(guī)定了網(wǎng)約車乘客對于網(wǎng)約車平臺公司信息采集目的、方式和范圍的知情權(quán)等。
不難看出，《管理辦法》的許多細(xì)節(jié)都體現(xiàn)出了結(jié)合當(dāng)下網(wǎng)約車發(fā)展實(shí)際情況的具體考慮和較為靈活與人性化的變通，相比去年的征求意見稿顯得“溫柔”了許多，管理層對網(wǎng)約車和分享經(jīng)濟(jì)的鼓勵可見一斑。
地方自由裁量權(quán)隱藏變數(shù)
值得注意的是，《管理辦法》中的許多細(xì)則，都留給了地方政府很大的自由裁量權(quán)，也就是說在《管理辦法》的落地過程中，還存在不少的變量，這一點(diǎn)將對網(wǎng)約車行業(yè)的格局和未來發(fā)展產(chǎn)生巨大的影響。
首先是網(wǎng)約車的定價機(jī)制，《管理辦法》規(guī)定“網(wǎng)約車運(yùn)價實(shí)行市場調(diào)節(jié)價，城市政府認(rèn)為有必要實(shí)行政府指導(dǎo)價的除外”；其次是網(wǎng)約車的車輛資質(zhì)和駕駛員資質(zhì)，除了前述規(guī)定外，新政還單獨(dú)提出了“服務(wù)所在地出租汽車行政主管部門依車輛所有人或網(wǎng)約車平臺公司申請，按相關(guān)條件審核后，發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證》。城市人民政府對其另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，且網(wǎng)約車駕駛員要符合“城市政府規(guī)定的其他條件”；對于“私人小客車合乘，也稱為拼車、順風(fēng)車”，新政規(guī)定也留出空間，“按城市政府有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。
網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證的資格審核從過去的平臺上交到政府部門手中之后，撇開效率問題不談，審核背后的“騰挪”空間到底有多大恐怕不難想像。更為重要的是，這也等于網(wǎng)約車數(shù)量和總量將受地方政府管控，那么是否給現(xiàn)存網(wǎng)約車都發(fā)證、總共發(fā)多少證、各個平臺怎么分等等問題都將由各地政府決定。
中國各個城市的公共交通發(fā)達(dá)程度、交通擁堵情況、汽車保有量、網(wǎng)約車發(fā)展程度等現(xiàn)實(shí)條件差異巨大，從因地制宜的角度來看，《管理辦法》給地方政府足夠的自由裁量權(quán)無可厚非，但是這些可操作空間是否會演變成滋生權(quán)力尋租的沃土，多少讓人有些擔(dān)心。
因?yàn)樵诰W(wǎng)約車成長壯大的這幾年中，與地方傳統(tǒng)出租車行業(yè)的利益沖突只增不減是有目共睹的事實(shí)，全國多地都展開過對網(wǎng)約車的“嚴(yán)打”。而出行平臺與地方既得利益之間的矛盾也導(dǎo)致各地方政府對待這一新事物的態(tài)度千差萬別。有的地方政府明確支持，有的對此睜只眼閉只眼，還有的嚴(yán)厲打擊，甚至就在《管理辦法》出臺前不久，廣州、杭州、深圳、上海、太原等地都還在對網(wǎng)約車進(jìn)行嚴(yán)查整治。雖然網(wǎng)約車現(xiàn)在有了合法身份，但地方政府名正言順地掌握了管理網(wǎng)約車的自由裁量權(quán)之后，會否產(chǎn)生腐敗尋租的擔(dān)心恐怕并不多余。
實(shí)際上，《管理辦法》公布的當(dāng)天晚上，已經(jīng)有北方某省會城市的城市客運(yùn)管理中心給全市出租車司機(jī)發(fā)送信息，強(qiáng)調(diào)“本市網(wǎng)約車數(shù)量規(guī)模由本市政府決定”、“網(wǎng)約車運(yùn)價水平也由本市政府決定”，顯然是在“安撫”出租行業(yè)。
網(wǎng)約車格局巨變拉開序幕
從市場的角度來看，《管理辦法》在有序管理網(wǎng)約車行業(yè)的同時，也將不可避免地改變網(wǎng)約車行業(yè)的現(xiàn)狀。
首先，新政中明確規(guī)定，網(wǎng)約車平臺公司不得“以低于成本的價格運(yùn)營擾亂正常市場秩序，損害國家利益或者其他經(jīng)營者合法權(quán)益等不正當(dāng)價格行為”，這句話顯然有巨大的解釋空間。比如成本怎么認(rèn)定、其他經(jīng)營者合法權(quán)益怎么判斷等，這意味著網(wǎng)約車平臺野蠻生長時期的大規(guī)模補(bǔ)貼將難以持續(xù)。實(shí)際上，今年以來各個平臺的網(wǎng)約車價格已經(jīng)開始上調(diào)，司機(jī)端的補(bǔ)貼也在不同程度下調(diào)。
其次，隨著《管理辦法》對網(wǎng)約車平臺的稅收、認(rèn)證等要求的明確，平臺的合規(guī)成本也將逐漸攀升。比如，此前網(wǎng)約車平臺盈利和網(wǎng)約車司機(jī)收入的納稅問題模糊不清，車輛保險的有效性也存在爭議，但新政明確規(guī)定“網(wǎng)約車平臺公司應(yīng)當(dāng)依法納稅，為乘客購買承運(yùn)人責(zé)任險等相關(guān)保險”，這些新增的開支都將納入到網(wǎng)約車平臺的運(yùn)營成本之中。
再其次，雖然《管理辦法》對平臺公司經(jīng)營許可程序?qū)嵭?ldquo;兩級工作、一級許可”，對線上服務(wù)能力由注冊地省級相關(guān)部門一次認(rèn)定，可在實(shí)際操作中，網(wǎng)約車平臺要在注冊地以外的區(qū)域開展業(yè)務(wù)，除了“有關(guān)線上服務(wù)能力認(rèn)定結(jié)果”，還需向監(jiān)管部門提交“其他線下服務(wù)能力材料”。過去網(wǎng)約車公司只需要建設(shè)平臺提供信息服務(wù)，借助網(wǎng)絡(luò)力量就能通達(dá)全國，而新政的規(guī)定則意味著網(wǎng)約車平臺要在建立線下的分支機(jī)構(gòu)，派出相關(guān)人員提供線下服務(wù)，這也將增加運(yùn)營成本。
這種結(jié)果并不意外，《管理辦法》已經(jīng)明確指出：“堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展城市公共交通、適度發(fā)展出租汽車，按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營的原則，有序發(fā)展網(wǎng)約車。”將網(wǎng)約車定位在“高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營”，所以無論是價格調(diào)控還是運(yùn)營成本增加，都將提升網(wǎng)約車的價格，網(wǎng)約車相比傳統(tǒng)出租車的價格優(yōu)勢也會越來越小。
而從市場格局來分析，目前國內(nèi)網(wǎng)約車的蛋糕被滴滴出行、易到、優(yōu)步、神州四分天下，在《管理辦法》實(shí)施之后，此前靠補(bǔ)貼搶市場的做法勢必要終結(jié)。新政將各個平臺拉回同一起跑線，要在同等條件下申請資質(zhì)牌照，當(dāng)前的市場格局也必然重構(gòu)。就在8月1日，滴滴出行已經(jīng)宣布與優(yōu)步全球達(dá)成戰(zhàn)略協(xié)議，滴滴出行將收購優(yōu)步中國的品牌、業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)等全部資產(chǎn)在中國大陸的運(yùn)營，兩大巨頭的聯(lián)手意味著網(wǎng)約車行業(yè)的競爭激烈程度將減小，對于消費(fèi)者而言這顯然不是好消息。
不過，如今的《管理辦法》前面還掛著“暫行”兩字，未來政策很可能還會發(fā)生變化，網(wǎng)約車市場的變革才剛剛開始。
